辽宁省、吉林省、黑龙江省及大连市税务机关于2022年9月联合发布《东北区域税务行政处罚裁量基准》，两年来，《裁量基准》在规范税务行政处罚、提高纳税人税法遵从度、优化营商环境方面取得良好成效，有力推动了东北区域税务执法标准统一，更好维护了纳税人缴费人合法权益，并对东北区域经济发展产生积极影响。

推进区域间税务执法标准统一，是税务部门深入贯彻习近平法治思想，推动依法治税的重要举措。2022年9月，经过广泛调研、多轮研讨和征求意见后，国家税务总局辽宁省、吉林省、黑龙江省及大连市（以下简称“三省一市”）税务局在国家税务总局驻沈阳特派员办事处的牵头协调下，联合发布《东北区域税务行政处罚裁量基准》（以下简称《裁量基准》），通过“办省联动”同向发力，推动东北区域税务执法标准统一，更好维护纳税人缴费人合法权益。

据了解，《裁量基准》施行两年来，充分发挥“一把尺”作用，实质性推进区域执法协同，得到各级税务机关、广大税务干部和纳税人缴税人的普遍认可，纳税人满意度和税法遵从度得到有效提升。在积极助力优化税收营商环境，有效服务东北全面振兴战略方面，《裁量基准》也发挥了积极作用。

“规范+提升”，《裁量基准》良好运行

两年来，沈阳特派办和“三省一市”税务局紧紧抓住“规范”和“提升”两个重点，不断强化合作交流，持续推出多项协作新举措，推动《裁量基准》良好运行。

在税收征管改革过程中，持续深化税收大数据应用才能让各项工作行稳致远。基于这样的认识，税务行政处罚辅助裁量程序（以下简称裁量程序）作为《裁量基准》的信息化依托，于2022年同步在“三省一市”税务局运行。“裁量程序坚持以智慧管控为抓手，通过设定罚款金额计算方法，固化裁量结果，实现对行政处罚的智能系统管控，助推税务执法从经验式向科学式精准式转变”，沈阳特派办法制处（监管处）副处长何兆垒介绍。

《裁量基准》施行以来，沈阳特派办和“三省一市”税务局根据工作需要，先后6次组织技术人员集中办公，进行软件功能更新、升级，提升裁量程序的使用匹配度及精准度，切实提高运行效率。“裁量程序做到了需求导向，其设计从基层一线执法实际出发，包含‘首违不罚’提示提醒、处罚依据、裁量空间等模块，确保算清算好罚款金额，大大减少了处罚业务流程时间，业务办理更加简易便捷。比如，对于纳税人非正常状态多年的情况，裁量程序会自动显示纳税人认定非正常的时间，并自动生成处罚结果，从而提高了工作效率。”哈尔滨市双城区税务局法制科干部郭宏姝说。

打破区域执法不均衡的藩篱，提升区域税务治理效能是《裁量基准》出台的重要目的和落脚点。“《裁量基准》施行后，我们持续明晰执行口径，先后制发4批基准执行口径问答材料，对《裁量基准》主要内容及执行过程中易产生分歧的问题予以明确，同步回应基层在执法过程中遇到的实际问题，不断提高执法精确度。”何兆垒说。

“沈阳特派办建立‘三个一’工作机制，即第一时间收集问题、第一时间反馈问题、第一时间解决问题，做到全面梳理‘切准脉’，逐项应对‘寻良方’，持续研究‘下准药’，及时向我们发出提示提醒，畅通与基层执法部门的沟通联络渠道，有力保障了《裁量基准》的精准实施。”辽宁省税务局参与《裁量基准》制定的干部宿红宇说。

据介绍，依托上述各项举措，“三省一市”税务局充分发挥主观能动性，推动便捷办事、公正服务。在辽宁，各级税务部门建立异议快速响应机制，在办税服务厅设置专岗，对行政相对人提出的异议进行有效响应和解决。同时，与开展“纳税人缴费人权利救济和税费争议解决”、“枫桥式”税务所建设等工作相结合，提高异议处理和反馈质效。在吉林，税务部门结合《裁量基准》出台配套推行“税务行政处罚网上办”，完善办税模式，使行政相对人足不出户便可处理轻微违法问题，既提升了执法效率，又加强了对执法行为的监督。在黑龙江，税务部门通过“点”上发力，“线”上延伸，“面”上覆盖等方式，多层次、多环节有针对性地开展培训宣传工作，准确解读《裁量基准》。在大连，围绕《裁量基准》落实，税务部门结合一线执法实际情况，制定多项工作规范，并建立台账总结工作中常见问题的处理方法，确保一线执法人员判断准确、操作方便，不断增强精确执法意识，提升业务能力。

“数据+分析”，《裁量基准》效果明显

沈阳特派办和“三省一市”税务局用数据说话，强化效应分析，推动《裁量基准》落实提质增效。

《裁量基准》实施两年间（2022年9月1日至2024年8月31日），“三省一市”税务局对“未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料”等经常发生的轻微违法行为合计罚款金额较同期（2020年9月1日至2022年8月31日）下降23.8%，平均罚款金额同比下降15.4%。沈阳特派办法制处（监管处）处长张威表示，《裁量基准》充分考虑区域执法实际，有超半数基准的裁量因素为“是否配合”“是否改正”，引导纳税人自觉遵从，带动处罚金额结构性“双下降”，充分体现“罚当其责”的执法原则和“不唯罚”的治理意图。

长海县某水产养殖场一违法行为符合“首违不罚”条件，在享受“首违不罚”政策后，其法定代表人于先生说：“如果企业被行政处罚，合作客户会认为我们不诚信，进而影响企业今后的发展。税务干部为我详细讲解了‘首违不罚’政策，帮助公司享受到了这一政策，避免了可能的风险，今后我们一定会按期申报纳税。”

《裁量基准》的实施受到行政相对人的普遍认可，在纳税服务满意度评价提升，降风险、减争议方面也具有积极的推动作用。近三年，“三省一市”纳税人缴费人满意度得分整体逐年提升。《裁量基准》从原来简单的“走流程”向“规范流程与权益保障并重”转变。自施行以来，“三省一市”税务局因适用裁量基准引发的行政复议、诉讼案件为零。

“《裁量基准》便于企业管理跨省域经营业务，促进生产要素在东北区域的流动，有助于提振市场信心，也使得区域执法协同的效能得以充分显现。”张威介绍，据统计，截至2024年8月末，在“三省一市”税务局登记的生产经营主体数较2022年8月末增长8%。

吉林省某建筑集团公司在“三省一市”均有项目，该公司财务负责人对《裁量基准》“一把尺子”裁量深有感触：“自从统一《裁量基准》实施以来，各地税务行政处罚一个尺度，相同违法行为均能同错同罚，企业对分机构涉税管理更加便利，预期更加清晰，有利于集团在东北区域开辟新市场。”

同时，《裁量基准》实施两年间，“三省一市”发生“偷、逃、抗、骗、虚开”等严重税收违法案件数量占全部违法行为数量比例均有下降，反映出东北区域税务部门对恶意违法行为精准打击的高压态势，体现出《裁量基准》坚持执法刚性，对严重危害国家经济安全和税收秩序的违法行为予以严厉打击，起到了一定的震慑作用。

聚焦创新，激发区域执法新合力

“东北区域幅员辽阔，推动实现区域执法‘一盘棋’，既是解决执法不均衡问题的内在要求，也是实现税收事业高质量发展的重要途径。”沈阳特派办党委委员、纪检组组长、副特派员桂树斌表示，以《裁量基准》为契机，“三省一市”税务局进一步开展深层次协作，区域执法协同提质增效的同时扩围升级，丰富完善了东北区域协调发展实践。

2023年4月，沈阳特派办和“三省一市”税务局共同出台“东北区域税务执法协同合作机制”，为持续打造更加科学完备的区域税务执法新体系打下坚实基础。自此，区域执法协同工作更加有章可循，区域新合作变得更加高效、畅通。同年8月，“说理式执法”推行，将税务稽查“说理式执法”与“重大税务案件审理说明理由制度”有效衔接，通过“稽查+重案审理”小口径切入，以文书范本为载体，促进执法过程从“单纯执法”向“普法教育”转变，推动区域税务执法理念和方式手段变革，实现税务执法政治效果、法律效果、社会效果相统一。

2024年，东北区域税务执法协同持续推进。5月，沈阳特派办及“三省一市”税务局举办公职律师培训班，这是全国首次区域内各省级税务部门联合开展公职律师培训。10月，“运用新时代‘枫桥经验’，拓展‘说理式执法’，促进执法争议就地化解”工作全面推开，探索推进“特派办+省级、市级税务局”横纵联动执法争议化解机制，促进执法争议就地化解，推进区域严格规范公正文明执法。

“聚焦税务执法过程中面临的具体问题，着力破解区域执法难点，统一执法标准，规避执法风险，对推进区域协同发展具有很强的现实意义。”厦门大学法学院副教授、博士生导师王宗涛表示。

下一步，沈阳特派办与“三省一市”税务局将在协同做好区域执法风险防控上进一步发力，以风险问题“前移”为目标导向，及时发现执法中存在的风险，协同制定堵漏措施并总结工作成效，形成系统性风险防范样本，坚决守牢不发生系统性风险的底线。

“我们将继续发挥特派办撬动作用，通过‘办省联动’，凝聚多方合力，汲取合作经验，巩固合作基础，持续提升行政执法工作效能，用行动维护好执法协同‘朋友圈’。”沈阳特派办党委书记、特派员王福凯说，将不断优化东北区域税收营商环境，努力打造更加科学完备的税务执法新体系，以新作为助力实现东北全面振兴新突破。

刊发于10月29日《中国税务报》B1版